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施昌奎

 

 

社会公共服务具有很强的马太效应、吸附效应、挤出效应、短板效应和虹吸效应。对人口资源环境协调发展来说，社会公共服务是把“双刃剑”，有序发展给城市带来无限活力，无序布局会造成难以克服的“城市病”。北京社会公共服务应从促进人口资源环境协调发展的顶层设计出发，从布局、供给、标准和政策入手，打造中国特色世界城市的社会公共服务体系。

 

 

   

开凿“京津陆海运河”的总体设想是：西起北京通州宋庄，东至天津滨海新区蔡家堡，经河北香河，天津宝坻区大口屯、大唐庄，再经宁河县乐善庄，最后到达滨海新区，在蔡家堡入海。“京津陆海运河”全长约160公里，运河平均宽度1公里，通航船只吃水深度达到30米，可以通航30万吨级轮船。“京津陆海运河”的主要功能设计有四个方面：一是通过运河引入海水，通过海水淡化为北京及其周边地区提供水资源，解决北京水资源不足的困境；二是通过运河引入海水，改善北京和天津的大气环境，为打造宜居城市创造条件；三是通过运河航运，打开北京的直接出海口，发展北京及周边地区的航运事业；四是通过运河引入海水，大力发展海洋经济。

北京要想跻身世界城市之列，没有出海口和充足的水资源肯定不行。“京津陆海运河”的开凿虽然不能将北京变成一个完全的沿海城市，但可以通过宽约1公里的“京津陆海运河”使北京成为一个“准沿海城市”。通过“京津陆海运河”引渤海海水进京进行海水淡化将是北京未来解决水资源不足的必然选择。通过空气湿度的增加可以降低城市工业喷涂和扬尘带来的污染，还可以减少北京周边地区扬尘对北京的入侵。从这个方面来说，开凿“京津陆海运河”也是北京综合治理pm2.5的重要途径之一。

 

 

鉴于新机场地跨北京、河北两大行政区，因此应尽快成立新机场跨区管理机构：新航城管理委员会，委员会成员由中央部委、北京市和河北省三方构成，并赋予相应政府管理职权。当前，新航城管理委员会要建立定期沟通机制，从而统筹协调“新机场地区”规划建设及发展的各项内容，使其成为引领和带动首都南部地区（即北京南部及河北、天津相邻地区）交通建设、产业发展、城镇建设、市政建设、生态保护、环境建设及社会、文化协同发展的驱动力，成为深化京津冀区域合作的典范。

 

 

第一，尽快完成新机场与核心区的快线轨道交通线，并加快两个机场之间快线铁路的勘验与建设步伐。

第二，加快北京市郊铁路s6线和s3线的勘验与建设步伐。建议2016年前完成s6线的试运行，2018年前完成试运行。

第四，创新民间资本参与北京市郊铁路建设和运营的体制机制。创新ppp投融资模式，制订灵活的票价政策，改进各种服务模式，激发民间资本参与北京市郊铁路建设和运营的积极性。

 

 

第一，增加核心区30公里半径范围内的地铁线路密度。一是进一步加快城市核心区地铁建设步伐，城市核心区地铁站密度要达到每2平方公里一个站，进一步加密城市核心区的地铁路网；二是在四环和五环之间再规划建设一条环城地铁。三是新建地铁站要按照12组车厢规模建设。

第二，改扩建现有地铁线路、站点和出入口。一是通过改扩建进一步扩大地铁各站点的空间，改善优化地铁换乘条件，进一步提高地铁换乘和通行效率。二是在完成站点扩建之后，对地铁列车实行动态编组，高峰时段单车加挂至12节车厢，进一步增加地铁的运力。三是尽快将地铁一号线建成复线，可考虑将复线建立在地铁一号线的正下方，以提高地铁运营效率。四是制定地铁站出入口优化规划，大规模改造、优化、增加地铁站出入口，地铁出入口借鉴国外经验接入各大型商场、写字楼和居民小区，进一步便利市民的出行和换乘。

 

 

 

第一，提升学前教育和小学教育承载力。在朝阳、丰台、海淀、通州、昌平、大兴等6个学前教育资源短缺区增加公办幼儿园100所，配备幼教2000人。在朝阳、丰台、昌平、大兴等4个小学教育短资源缺区增加小学50所，配备小学教师2000人。新居民小区要强化配建政策的贯彻落实，老旧小区要帮助落实办学场地。

第二，完成高校布局的北部高校集聚区、南部高校集聚区和东部大学集聚区的“三区”建设。鼓励部分大学的本科教育外迁到新城，支持通州国际新城吸引一批著名高校入住，相关市级部门应该在人事、工资、户口等领域给予特殊优惠政策，引导中心城功能和人口疏解。继续探索本科教育外迁到市外周边地区发展的路径，与周边省市合作建设高教园区，减少中心城区就学人口压力。

 

 

第一，加快城市发展新区医疗中心建设步伐。实现每30～50 万规划人口区域建立一个由政府举办的非营利性区域医疗中心，为居民提供基本医疗服务。

第二，严格控制中心城区公立医院建设规模。城市核心区的这些医疗机构以提高整体使用效率和技术服务水平为主要方向，重点改造陈旧老化的基础设施，将医院“做精、做强”。

第三，在大型工地建立医务室，为外来务工人员提供医疗卫生服务。在建筑面积10万平方米以上的建筑工地设置非营利性驻地医务室，满足建筑工人的医疗卫生需求。

 

 

在河北、山东等周边省份进行投资，建成养老机构或是养老社区及相关医疗卫生、文化体育活动等公共设施，接纳北京的老年人口养老。

 

 

 

北京实行低票价公交补贴政策以来，的确为广大低收入群体提供了福利，更为首都赢得了首善之区的美誉，但逐年增长的交通补贴不仅给政府带来了巨大的财政压力，也给日益拥堵的交通增添了负担。在北京人口资源环境矛盾日益突出的今天，“普惠式”的低票价公交补贴政策显得不合时宜，可借鉴香港经验，实行政策微调。

第一，补贴人群应调整为就业人口和特殊人群。建议制定细化交通补贴管理办法，缩小补贴人群范围，严格限定为就业人口和特殊人群，就业人口是指在北京拥有正当职业的常住人口，特殊人群是指学生和60岁以上的老人。老人免费，学生半价，就业人群通过单位领取交通补贴。

第二，补贴的方式由“暗补”改为“明补”。将公共交通的定位由“纯公共物品”调整为“准公共物品”，公交运营市场化，票价制订灵活化，政府管理法制化，社会监督常态化。政府对公交运营公司和消费人群的补贴方式由“暗补”改为“明补”。

第三，逐步调整公交线路。随着北京地铁网的逐步加密，建议除还缺乏地铁线路的地区可继续保留一定的长线路外，今后以地铁线路为轴心，逐步裁减长线公交线路，公交线路以短线为主，主要接续地铁站、火车站与居住小区和各写字楼，重点解决好市民出行“最后一公里”的问题。

 

 

北京市要进一步强化新建小区幼儿园配建管理政策。新建居住小区配套幼儿园要与居住小区同步规划、同步建设、同步交付使用，未按规定安排配套幼儿园建设的居住小区规划一律不批。

规划委、建委和教委应密切配合，前移教育部门的审批和监督职责，重点监管幼儿园配套落实的时间，严格按照小区开发进度控制幼儿园配套建设进度，避免开发商通过多期开发将幼儿园建设进程安排到建设后期，甚至将幼儿园改作他用。

 

 

人力资源和社会保障部门应结合网格化社会服务管理工作的推行，把劳动监察工作纳入网格化管理，进一步加强基层劳动监察队伍建设，进一步加大劳动监察力度，规范用人单位的用工行为。要求企业必须缴纳外来务工人员社会保险金，保障最低工资水平。加大对非法用工行为和拖欠工资行为的打击力度，维护劳动者合法权利。

 

 

第一，通过税收等经济手段，引导北京的闲置房进入房屋出租市场，综合利用多种手段加大对闲置住房的惩处力度，恢复住房的居住功能，增加北京住房的有效供给，从而为居住在地下空间、“群租房”及违法建筑中的人群提供更多符合卫生安全条件的住房。

第二，鼓励单位为无房职工提供租房补贴。制定相关政策，鼓励用人单位给在职无房职工提供一定的住房补贴，对租住违法建设、群租房和地下空间的职工不予补贴，进一步规范出租住房的管理，引导单位无房职工租住具备卫生安全条件的合法住房。

第三，加强社区对出租房屋的管理权限。在房屋出租管理方面，应完善社区、物业服务公司、房管、公安、工商等部门之间的下情上达和横向协调的运作机制，让社区承担更多的出租房屋的基础信息收集和矛盾化解工作。

第四，加大地下空间管理力度。2011年北京地下居住人群数量达到35.4 万人，其中34.43 万人居住在中心城区地下空间。依据2013年7月18日《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准等有关问题的通知》的精神，重新修订《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》，将其中“地下空间房间内人均使用面积不得低于4平方米”条款修改为“地下空间房间内人均居住面积不得低于5平方米，且每个房间居住的人数不得超过2人”。与此同时，相关执法部门要依据相关法规对地下空间进行全面清理和整改，严厉打击擅改地下空间用途和违法出租行为，对非居住用途的地下空间一律清退。

 

 

1、建立“首都公共服务决策委员会”，统筹协调各项决策事务

 

建议成立由国务院副总理、北京市委书记任主任，国务委员、北京市市长为副主任，中央相关部委和北京市各委办局一把手为委员的“首都公共服务决策委员会”，统筹协调北京市公共服务各项决策事务。

第一，建立信息资源共享机制。消除信息壁垒，实现中央部委和市委办局之间公共服务信息的互联互通。

第二，建立人口影响评估机制。任何重大公共服务政策的出台和重大项目的立项，都必须预先进行人口影响评估，评估结果作为会商决策的重要参考依据。

第三，建立决策会商制度。在重大公共服务政策出台和重大项目立项之前，必须启动“首都公共服务决策委员会”的会商制度，只有达到80%以上成员同意的会商结果，才能最终形成决策。

 

 

按照“培育一个体系”、“促进两个强化”、“推动三项改革”、“实现五个转变”的构想，进行政府社会管理和公共服务体制改革。

培育一个体系：就是改变社会公共服务由政府各部门组织所属事业单位生产提供的单一格局，构建培育由政府直接提供、通过购买服务间接提供，以及鼓励社会公益服务机构共同提供的，多元主体并存的公共服务体系。

促进两个强化：一方面，政府要从微观管理转为宏观管理，加强规划、政策、标准和监督检查职能，强化政府的社会管理职能；另一方面，要建立政府投入为主，多种渠道筹措经费的公益事业投入机制，强化政府对社会公共服务体系建设的能力。

推动三项改革：一要推动政府社会公共服务体制改革，构建有利于加强政府社会管理和公共服务职能的行政体制；二要推动事业单位由行政部门分散管理的改革，创建有利于公共服务发展的新体制；三要推动事业单位的改革，完善事业单位内部治理结构，建立有利于调动事业单位积极性，有利于激发事业单位活力，有利于促进事业单位发展的新机制。

实现五个转变：一是政府部门与事业单位之间，由原来的行政隶属关系向合同契约关系转变；二是政府的公共服务资源从原来的部门所有、分散配置向政府所有、集中整合的转变；三是政府部门的职能由原来的既管事业又办事业向主管事业转变；四是政府提供公共服务方式由原来的政府单一提供、直接提供向政府与社会多元提供、直接提供与间接提供相结合的方式转变；五是对事业单位的管理由原来的行政化，向适应事业单位特点的、灵活高效的管理运行与管理机制转变。

 

 

完善和强化公众广泛参与的水平监督机制是消减社会公共服务资源布局失衡的重要举措。一些重大的社会公共服务资源布局项目，如重大项目、重点工程、折子工程、重要实事等，不仅要通过各种媒体和信息平台，事先了解市民的需求，征询市民的意见，争取市民的支持，而且还要在建设过程中，畅通公众参与渠道，鼓励公民广泛参与，发扬公民精神，监督项目建设的全过程。

 

 

 

 

施昌奎  13910661059

北京市社会科学院管理所所长，研究员

100101    北四环中路33号