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“新国十条”的政策效应分析与评价

 

北京市社会科学院经济研究所，丁军

 

内容摘要： 在宏观经济恢复增长，房价出现新一轮过快上涨，国家初步调控未见成效的背景下，国务院出台了被称为“史上最严厉”的“新国十条”调控政策。由于“新国十条”调控目标不够明确，在打击投机性需求的同时也打击了改善性需求和刚性需求，并且拿不出有效的手段扩大土地供给，因此使得房地产市场量跌价不跌。建议调控政策应着力于改革土地供给制度，切断地方政府利益链条，加快廉租房建设力度，进一步推进商品房市场化改革。

关键词：“新国十条”  调控政策  房价

 

2010年4月17日，国务院发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，提出十条举措，被业内称为房地产“新国十条”，并被一些媒体称为“史上最严厉的”房市调控政策。“新国十条”出台以后，社会各界对其的评论和争议一直不断。对“新国十条”的政策效应和利弊之处进行深入评析有助于对今后出台的相关政策提供参考，同时也有助于对今后一段时期的房价走势做出判断和预测。

一、“新国十条”的出台背景

背景一：宏观经济恢复高速增长

在2008年下半年中国遭受国际金融危机侵袭之际，中国政府迅速采取强有力的经济刺激政策应对国际金融危机，使宏观经济在2009年迅速走出低谷并恢复高速增长的势头。2010年一季度，全国gdp增长达到11.9%，已经超过2008年一季度11.3%的水平。宏观经济恢复快速增长的势头，给“新国十条”政策的出台奠定了一定的基础。

背景二：房价出现新一轮快速上涨

2009年政府出台的经济刺激政策中当然也包括促进房地产业发展的一系列支持政策（包括下调购房契税，暂免征收印花税，购房利率优惠等），这些购房需求刺激政策和适度宽松的货币信贷政策，使得从2009年第二季度开始，房价出现了新一轮的快速上涨。到2010年一季度，全国商品房成交均价达到5193元/平米，同比上涨16.1%。一线城市更是量价齐涨。以北京为例，2010年一季度，北京市商品房销售面积为347.7万平方米，同比增长10.3%；3月份当月，北京市房屋销售价格同比上涨12.3%，涨幅比2月份还扩大了1.6个百分点。

背景三：初步调控未见成效，地王频出

房价的快速上涨使得民众对于住房问题的意见更加突出，群租、蜗居、蚁族、洞居、箱居等住房现象不断出现，在此背景下，从2009年年底到2010年3月，中央先后出台了一系列调控措施，包括“国四条”、提高拿地首付比例、上调存款准备金率、要求非地产主业央企退出房地产业务等。但这些密集出台的地产调控政策并没有起到遏制房价过快上涨的作用。国家统计局公布的数据显示，2010年3月份全国70个大中城市房价同比上涨11.7%，为2005年7月以来的最大涨幅。以北京为例，据亚豪机构统计数据显示，3月份北京新开盘价为25337元/平方米，环比上涨34.5%。3月15日，全国“两会”刚刚开完，北京即出现了三个新的地王，受地价飙升的影响，“天价地”周边的房价迅即又创新高，并带动北京市房价水平整体抬升。

在这样一些背景之下，政府下定决心要抑制房价过快上涨，出台了被称为“史上最严厉的”房市调控政策——“新国十条”。此后的一个月内，全国各地开始陆续出台了相应的地方版调控细则，落实“新国十条”的各项政策措施。

“新国十条”从以下四个大的方面提出调控措施：一是抑制不合理住房需求，二是增加住房有效供给，三是加快保障性安居工程建设，四是加强市场监管。这些调控措施总体来看比较全面，其重点在于抑制需求（主要是二套房、三套以上住房需求以及投机性需求）。从文件中抑制需求的一些非常规手段（如大幅提高二套房首付款比例至50%，严格限制第三套房的购买，对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款等等）来看，确实可以堪称是“史上最严厉的”调控措施。

二、“新国十条”的调控效果

“新国十条”出台后，对我国房地产市场的影响非常之大，主要表现为以下几个方面。

1、 房地产市场成交量急剧下降，但价格下降并不明显

“新国十条”颁布后的5月份，全国商品房市场成交量出现急剧下降。国家统计局的数据显示，全国5月份当月，商品房销售面积6777万平方米，比上月减少1274万平方米，下降15.8%；商品房销售额3335亿元，比上月减少1113亿元，下降25.0%。从全国范围来看，价格并未出现明显下降，反而小幅上涨。70个大中城市房屋销售价格5月份同比上涨12.4%，涨幅比4月份缩小0.4个百分点；环比上涨0.2%，涨幅比4月份缩小1.2个百分点。一些涨幅过快、价格过高的一线城市房价已经开始有所松动。以北京为例，统计局数据显示，5月份北京市房屋销售价格环比下降0.1%。

2、 租房市场成交量上升，租金快速上涨

“新国十条”调控政策使购房者的市场预期开始分化，很多潜在购房者由于观望或推迟购房，从而转向租房居住，造成租房需求增长提速，从而推动租金快速上涨。数据显示，2010年前6个月，北京市平均租赁价格为2928元，比2009年2547元上升15%，上升幅度较大。特别是“新国十条”颁布之后的5月、6月间租金上涨幅度较快。据统计，2010年5月、6月北京平均的租赁价格为3000元/月，同比2009年5月、6月租金上涨20.3%。

3、 经济增长速度下滑的风险加大

房地产行业作为宏观经济的综合产业，它的上下游关联着57个子行业，已经成为我国国民经济的重要支柱产业之一。“新国十条”调控政策出台以后，房地产市场持续2个多月保持非常低的成交量，这对于宏观经济的影响很大。国家统计局数据显示，我国6月份pmi指数为52.4，环比回落1.8个百分点，连续两个月下滑。此外，全国规模以上工业企业增加值、央企利润及各主要行业的产销量，自4月以来增速均出现明显下降。国家统计局在7月初集聚10省市的统计局官员热议当前的经济形势，普遍认为今年上半年的经济增速比一季度会有所下降。

总的来看，“新国十条”出台以后，房地产市场成交大幅降温，商品房房价滞涨，在一定程度上缓解了老百姓对高房价的“痛恨”情绪，同时也有利于经济结构的调整和经济发展方式的转变。但房价并没有如公众所预期的那样大幅下跌，商品房市场供不应求的基本格局并未得到根本性改变，房屋租金的大幅上涨使新的社会矛盾凸显，经济增长速度下滑的风险加大。

三、“新国十条”政策效应的原因分析

“新国十条”政策的效应也许在短短的两个月之内还未完全发生作用，政策的执行也许还会持续相当长一段时间，但深入分析当前的政策效应为什么发生的原因才是评判政策利弊的关键所在。

1、 政策调控目标不够明确

虽然“新国十条”的第一条明确指出要“采取坚决的措施，遏制房价的过快上涨，促进民生改善和经济发展”，但过快上涨究竟是什么概念，涨幅多大才算是过快上涨，上涨是指同比还是环比等等都没有明确界定。不仅中央的调控政策如此，地方版的“新国十条”也是如此。如果仅仅按照遏制房价过快上涨这个要求来看，似乎现在房价普遍滞涨的现象已经达到了中央调控房价的目标。

在政策调控目标不够明确的情况下，商品房市场并没有获得一个明确的政策预期。因此，调控政策是否持续，还会持续多久等等就会成为当前市场各方猜测和质疑的对象。正是由于政策调控目标不够明确，因此市场上出现关于“在第三季度出台第二波调控政策”的传言和“房价下跌10%是政府容忍极限”等等言论也就不足为奇了。

2、信贷政策：同时影响投机性需求和改善性需求

在购房需求方面，“新国十条”提出了较之以前任何调控政策都更为严厉的差别化信贷政策：（1）“对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%”；（2）“对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍”；（3）“商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款”；（4）“对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款”。这些差别化的信贷政策应该说相当严厉地打击了投机性购房需求，特别是异地购房限制政策对类似温州等地炒房团的投机性需求影响较大，但二套房政策同时也较大地抑制了改善性购房需求，使得改善性需求的购房成本大幅提高。

在这轮政策调控中，对高房价“深恶痛绝”的那些无房户的“刚性需求”并未能转化为有效需求。这些“刚性需求”一般是指在本地工作和生活的无产权的居民，他们往往由于收入水平较低，即使房价不涨或小幅下跌，他们仍然买不起房，仍然无法形成商品房市场的有效需求。即使有一部分“刚性需求”买得起房，在市场预期不明确的环境下，在“买涨不买跌”的心理因素影响下，他们也会选择继续观望和等待。“刚性需求”在得不到满足的情况下，势必会转移到房屋租赁市场，从而加大租房需求，这也是目前房屋租金大幅上涨的主要原因之一。

因此，一方面投机性需求和改善性需求得到较大程度的抑制，另一方面，“刚性需求”仍未能形成有效需求，因此，商品房成交量大幅下跌就是必然的了。

3、 土地供应不能有效扩大：地方财政的利益驱动

“新国十条”在提高土地供应方面，提出了如下要求：（1）“国土资源部要指导督促各地及时制定并公布以住房为主的房地产供地计划，并切实予以落实。”（2）“要依法加快处置闲置房地产用地，对收回的闲置土地，要优先安排用于普通住房建设”。（3）“在坚持和完善土地招拍挂制度的同时，探索‘综合评标’、‘一次竞价’、‘双向竞价’等出让方式，抑制居住用地出让价格非理性上涨。”

这其中的第1条是要求地方政府将土地供给计划予以公布，避免造成住房用地紧缺的市场预期；第2条是要加快将现有的土地供给转化为现实的住房供应；第3条是意识到现有的土地“招拍挂”制度容易造成“天价地”的出现，因此需要改革其具体的出让方式。

应该说，这三条都是提高住房供应的必要手段。但是，在目前地方政府财政收入主要来源于土地出让金的税收体制下，这些手段可能并不能起到扩大居住用地有效供应的作用。这是因为，地方政府本身就是一个参与利益博弈的超强势利益主体，在政策的制定和实施过程中不可能超越自身的利害关系。有数据显示，在2009年地方政府土地出让金收入的前十名中，一线城市土地出让金占财政收入的比例大约为40%～50%，二线城市由于经济产业的差距，更依赖土地财政收入，占比更高，约为50%～80%。土地出让金在地方财政收入中的比重如此之高，使得地方政府在执行中央调控政策或制定实施细则时或多或少会打一些折扣。比如，有些地方政府在出让土地的“招拍挂”过程中，将土地的招标底价定得相对较高，造成某些地块流标，这样土地供给就不能及时顺利投放市场。土地供给不能有效扩大，地价就降不下来，从而房价也没有大幅下降的基础，或者说房价上涨市场预期的基础还在，且市场随时可能反转。

另外，地方政府负债率较高也迫使地方政府想方设法提高土地出让金收入，为高房价“抬轿子”。在2009年国家经济刺激政策之下，我国地方投融资平台积累的债务已经超过6万亿元。国家审计署审计长在6月23日的审计报告中指出，“部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险……其中省、市两级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高的达364.77%”。如果房价大幅下跌，地方政府的土地出让收入也会大幅减少，这将会造成地方政府的偿债风险。因此，中央和地方政府都不会允许房价大幅下跌，从而使这种风险处于不可控的程度。

四、调控政策有待进一步完善

通过上述分析，“新国十条”在抑制需求方面开始发力，一定程度上打击了投机性需求，给泡沫化严重的房地产市场降了温，但笔者认为，要使调控政策目标的落实切实到位，在以下方面还有待进一步加以完善。

1、 土地供给制度需要深化改革

房价上涨的最主要原因之一乃是土地供给受地方政府垄断性控制，地价降不下来，房价也没有下降的基础。采取控制需求的办法只能使本已严重失衡的供求关系得到暂时性缓解，而在此期间的土地供给实际上却在减少。一旦调控政策告一段落，就会使得供求矛盾更加尖锐，房价有可能会出现更加剧烈地反弹。因此，应着力研究借鉴他国在土地供给制度上的经验，力争使我国土地供给制度改革有一个新的突破。

2、 地方政府土地财政利益链条需要切断

保证物价总体水平相对合理、稳定是政府宏观调控的重要职责。然而，目前地方财政的利益诉求已成为土地垄断供应不能有效平抑土地价格的关键因素，因此，应深入研究实践更加有利于国民经济和房地产业健康发展的税收体制，切断地方政府在土地市场中的利益链条。

3、 加快廉租房建设力度，进一步推进商品房市场化改革

1998年以来的住房市场化改革不仅显著改善了城镇居民的住房条件，而且也使得中国的房地产业快速发展，成为拉动中国经济高速增长的重要力量之一，因此，其市场化的大方向值得肯定也必须坚持。但在改革过程中，一是廉租房的建设没有得到足够的重视，使得改革十几年以后仍然有相当一部分低收入居民的住房问题没有得到有效解决；二是土地的市场化改革没有得到有效突破，使得与之紧密相关的商品房市场化改革并不彻底；三是不断出台的调控政策不仅没有有效地降低房价，反而妨碍了价格信号在商品房市场中的充分发挥，应出台相应的法律规范市场行为，更多地通过市场手段而不是行政命令来调节市场。

 

 

参考文献：

[1] [美]丹尼斯·迪帕斯奎尔（denise dipasquale）、威廉·c·惠顿(william c. wheaton)著，《城市经济学与房地产市场》，龙奋杰等译，经济科学出版社，2002.7.

[2] 沈悦著，《房地产价格与宏观经济的关系研究》，中国水利水电出版社，2006,12.

[3] 李深，《中国房地产政策走势与房地产企业的对策研究》，广西大学工商管理硕士论文，2005.12.

[4] 范志勇，中国房地产政策回顾与探析，学术交流，2008.8.

[5] 孟国鸿，中国城市房地产政策探究，中国房地产金融，2008.2.